| 真话真说 |
2006-01-20 05:46 |
怪论：以法制国与依法治国
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近30年的改革开放，给中国社会带来了深刻的变化，尤其是“一支独秀”的经济奇迹，不仅让世界惊叹，更让国人无比自豪。然而，奇迹背后暴露出来的种种社会失衡却是改革设计始料未及的事实，造成这一事实的原因就是全社会上上下下今天达成的共识——体制性障碍！过去的十六届三中全会正是在这种背景下提出了“深化改革、统筹发展、实现政治公正、社会公平”的继续改革要求，并把体制改革作为深化改革的攻坚目标，以期最终实现民富国强，长治久安。本文就以法制国与依法治国对体制改革的一些看法和办法拙见于下。
“循序渐进”是“摸着石头过河”的代名词，也是“韬光养晦”思想熏陶下中国人最容易接受的改革理念，但是，WTO的游戏规则却不会容许中国无限期地“循序渐进”，从游戏规则时间安排上，留给中国政府在“市场经济”中“有所为，有所不为”的体制改革的时间选择不会太多。因此，我们必须转变思维，那就是，“循序渐进”是可以加快的，并非是无限期的“循环‘不’进”。
世界上没有那个国家的体制是完美无缺的，中国共产党领导下的新中国也是如此。根据复杂的中国国情却建立起的“共产党为领导的、多党合作的政治协商”体制，完全符合中国国情，这种体制的最高权力中心就是“全国人民代表大会”，这也是符合中国国情的“一切权利属于人民”的民主中国，并不是西方国家长期攻击的“一党专政”的国家。中国的国家体制几十年来被别人曲解和误解甚至攻击，愚下在感到非常难过的同时，也在反思几十年中国发展的风雨历程，究竟还有有哪些做得不够？做得不好？
社会是由纷繁复杂的各种利益团体和个体所组成的，只有达到各种利益的相对平衡才能组成一个和谐的社会，这就需要各种利益的代表进行协商一致，才能完成目标的设置，中国的“政治协商会议”就是这样的体制机构，但“政协”商定的国事（国家大事）还必须要有代表全体国民利益的机构最终决定，这个机构就是“全国人民代表大会”（地方利益的决策机构属于地方人大）。按照中国具体国情设计的这两种权力体制，充分地体现了中国是多党合作的民主制度国家。但在几十年的发展实践中，愚下却看到了如下的不足和遗憾：
一：“政治协商会议”是多党合作，但每年我们只在具有代表性的两会（人代会和政协会）其间（一般为十五天），能够看到一些有关政协活动的传媒报道外，全年的其他时候就很难再了解各民主党派在干些什么了，究竟是把管理国家的更多责任有意无意地甩给共产党呢？还是在躲避什么责任？无形中给外界造成一个假相——共产党说了算，难怪老百姓说民主党派是“花瓶”。这也是西方发达国家攻击中国是“一党专政”的原因之一。在今后的媒体报道中，一定要多关注和传达各民主党派的社会活动信息。
二：“全国人民代表大会”是共商国是（国家大计）和决定国是（国家大计）的最高权力机构，但由于选举程序设计的时代背景原因，早已不能完全代表社会各阶层的利益了。说实话，每届人大代表的选举，有多少人知道被“指定”参选代表的简历情况？又有多少人真正参加了投票选举公众满意的人民代表？尽管制定了“少数服从多数”的票决规则，但“人代会”多年来一直被戏称为“橡皮图章”。由于人民代表参选程序的缺陷和一些地方政府部门的以权谋私，人民代表的合法身份常常遭到置疑。这种现象被西方发达国家指责为“中国不是民主国家”。
三：以法制国的“国”，意指“国家”概念下的公共权力，以法制国的“法”，意指《宪法》，以法制国的完整意义就是以《宪法》制约、规范和问责公共权力。而依法治国的“国”是指各级具体的政府职能部门，依法治国的“法”是指在《宪法》框架下制定的各类法律法规，依法治国的完整意义就是各级具体的政府职能部门在各自的范围内各司其职地依法行政。多年来在以法制国的规定范围内，我们几乎“没有”看到传媒透露过中国公共权力的违宪情况，难道真的没有？也许并不是事实。但在依法治国中我们却看到和体会到这样的困惑：中国社会发展的各种行政方式几乎都是在共产党“会议精神、重要讲话、重要指示”中进行，而且这种行政方式还要求“党委一把手挂帅”组织“上传下达、集中学习、领会精神”等等。这一行政方式严格来讲不是依法治国的体现，留给外界的印象则是“人治”行为，也与中国建立法制社会的努力相去甚远。这一现象也是西方发达国家攻击中国“一党专政”的原因之一。拙见于此，愚下认为中国的体制改革难点就是理顺以法制国与依法治国的关系。
一：以法制国，为了防范滥用公共权力，人大体制改革势在必行。
（1）：设立监督、查处、审判违反《宪法》的公共权力的独立司法机构，这个独立司法机构也叫做“宪法法院”，为这个独立机构制定一部特别法律，确保该机构的地位、身份和执法范围。中国至今没有这样的体制机构实属遗憾。
（2）：修改或新定《人民代表参选办法》，借鉴一些地方近年的成功经验，加入自荐、民荐、公推（集团推荐）、指推（政府或党派指定推荐）的多元参选办法。在中国特色社会主义的新国情下，重新制定利益群体的代表分配比例，现在的利益群体基本可分为：官僚阶层、富豪阶层、中产阶层、贫弱阶层和赤贫阶层五大类。经法定程序（程序就是游戏规则的规则）取得参选代表资格的个人，必需由所在地强势媒体公示30天，详细介绍参选代表背景情况，而后的150天中刊载各参选代表的参选演说文章（该文章可视为参选代表向选民和社会作出的承诺，并备案到人大的专管部门，以备当选代表在任职期内接受社会各界的监督）。这样组成的人民代表大会将具有各方利益的广泛代表性和权威性，也适合中国未来长时期的发展实际，更符合中国的意识形态——“一切权利属于人民！”她不同于西方国家的“富豪政治”（金钱选举制度），也不同于西方国家的“政客民主”（吵闹国是），一句话：西方国家的“民主”不符合中国国情！
（3）：设立中立的公务员体制。中立意味着不代表任何政党、社团和个人的利益，他在《宪法》框架下制定的《中立公务员特别法》的约束内行为，他是设在全国人大、省级人大和直辖市人大中的独立常设编制。中立公务员的职责是单一的、专业的，他负责收集、整理、权衡社会各阶层上书的利益诉求和立法建议，根据社会阶段性发展的需要，将平衡各阶层利益的立法建议稿呈报人大法制委员会（随同立法建议稿必须附带中立公务员的集体签名说明书备案），人大法制委员会无权拒绝中立公务员呈交的立法建议文件，必须交由人民代表大会讨论和决策。中立公务员无权参与人民代表大会的投票表决。这是防止立法腐败的有效体制改革。中立公务员的人员编制控制在人代会总人数的1％即可，省级和直辖市的中立公务员代行省、直辖市以下级别人大公务员的职责，以下不设中立公务员机构，这样全国中立公务员的总数不会超过1000人。中立公务员是代表社会各阶层的利益工作，客观地讲，他们自己也有不可避免的私利，但全国区区1000人的机构，对他们“高薪养廉”全国人民是没有意见的，是能够接受的。
（4）：由于全国人民代表大会是中国的最高权力机关，必须收回在依法治国下设立的各司法部门、执法部门和行政部门在法律法规实施中的解释权，这样可以避免权力部门作出有利于自己利益的法律法规解释，同时也避免了掌握规则的人解释规则的权力腐败。有关法律法规的解释权属于人大立法权范围。
二：依法治国，不是简单的纸上谈兵，而是社会有序发展的需要和必然。司法独立的呼声在近几年来民愿诉求中也是大势所趋，力度很大的清理司法腐败的行动已发出了这样的信息，我们期待着司法独立能够早日得到解决，这也是司法界的愿望。在以GDP为政绩的偏颇追求下，近两年发生在《行政诉讼法》内的案件，让我们清楚地看到我国的依法行政问题多多，有的还非常严重。越权行政、越位行政、纠缠执法（综合执法）、扰民执法（集中整治）等等怪现象，其实就是部门之间的经济利益争夺和与民争利的结果，这些现象被民间称之为“行政经济”和“执法经济”，其行为与依法治国背道而驰。造成的结果将使形式主义的“行政承诺”形同虚设，使政府的信誉遭到了不同程度的危机。这一切说明在深化改革中必须建立有效的监督体制。监督体制分为三种，自律、他律和法律，但在长期的社会发展中我们发现在现实社会中由于道德的贬值，自律的可信度早已降到了最低程度，自律（纵向监督）实际上是一种“同体监督”形式，打趣的说就是一种“自娱自乐”，而唯有他律（新闻媒体和社会监督，也叫横向监督）和法律（规则监督）才是最有效的监督方式。
任何国家的政治都是以保障本国各阶层利益和维护执政者地位为目的的，政治同时又是各政党、政府、社会团体和个人在内政及国际关系方面的活动。要取得社会各利益阶层在活动中的协调和平衡，经济发展就是强大的基础，而经济基础能够保障政治体制的合理设置，这也就是以法制国与依法治国的应有之义。因此，党务、国务、政务，各就各位，各司其职，互相监督，共同促进，这就是理想的法制社会，因为它没有人治色彩。就当前中国的经济实力而言，即使考虑到人口的巨大压力，也是新中国建立以来最强大的时期，因此，现有的经济实力为执政党的政治体制改革带来了坚实的物质基础和最佳时期。成功改革后的政治体制只会加强共产党的领导地位和执政地位，而不是削弱。
没有好的制度而有好的执行者，那是百姓的不幸，有了好的制度而没有好的执行者，则是百姓的悲哀！没有共产党就没有新中国，这是不容否认的事实，尽管如此，共产党同样会遭遇到社会前进的新挑战，怎样理顺以法制国与依法治国的关系，就是一种新挑战。 |
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